Cette lettre de non-action de l'EBA clarifie l'interaction entre la réglementation MiCA sur les crypto-actifs et la directive PSD2 sur les services de paiement, en particulier pour les prestataires de services de crypto-actifs qui traitent des jetons de monnaie électronique. Elle fournit des conseils aux autorités nationales de réglementation sur les transactions de jetons de monnaie électronique à ne pas…
Ce document est une Opinion (No Action letter) publiée par l'Autorité Bancaire Européenne (EBA) le 10 juin 2025. Il traite de l'interaction entre la Directive (UE) 2015/2366 (PSD2) et le Règlement (UE) 2023/1114 (MiCA) concernant les prestataires de services sur crypto-actifs (CASPs) qui effectuent des transactions avec des jetons d'argent électronique (EMTs). Le périmètre couvre les aspects réglementaires, d'autorisation, de protection des consommateurs, de sécurité, et de supervision applicables aux CASPs dans l'Union européenne, pour la période transitoire jusqu'à l'entrée en vigueur future de PSD3 et du Règlement sur les services de paiement (PSR). Le document comprend 33 pages, dont environ 30 fournies ici.
L'EBA répond à une demande de la Commission européenne du 6 décembre 2024 visant à clarifier l'articulation entre MiCA et PSD2 pour les CASPs traitant des EMTs. Le document vise à conseiller : (i) les institutions européennes sur une solution pérenne via la législation PSD3/PSR, et (ii) les autorités nationales compétentes (NCAs) sur la gestion transitoire (2-3 ans) avant l'entrée en vigueur de PSD3/PSR. L'EBA recommande que les NCAs considèrent comme service de paiement sous PSD2 les transferts et la garde d'EMTs effectués par des CASPs pour leurs clients, ainsi que les portefeuilles custodiaux comme comptes de paiement. L'autorisation PSD2 doit être exigée via des procédures simplifiées, avec une période de transition jusqu'au 1er mars 2026. Après cette date, seules les entités titulaires d'une licence PSP ou en partenariat avec un PSP peuvent fournir ces services. Certaines dispositions PSD2 (ex : divulgation des frais, délai d'exécution, identifiant unique, open banking) ne doivent pas être prioritaires en supervision, tandis que d'autres (authentification forte, signalement de fraude, fonds propres) doivent être appliquées. Les échanges de crypto-actifs pour fonds ou autres crypto-actifs ne sont pas des services de paiement et ne relèvent pas de PSD2. L'EBA souligne que la double autorisation MiCA et PSD2 est indésirable en raison de la charge disproportionnée, des chevauchements et de la complexité pour les autorités. Elle préconise qu'une activité financière soit régulée par un seul cadre juridique. À long terme, elle recommande de renforcer MiCA via PSD3/PSR pour intégrer les exigences clés de PSD2 adaptées aux spécificités DLT, évitant ainsi la double autorisation. L'exclusion des EMTs du champ de PSD3/PSR sans renforcement de MiCA est jugée inacceptable car source de confusion, risques pour les consommateurs et arbitrage réglementaire. L'avis s'applique à toutes les entités fournissant des services liés aux EMTs, qu'elles soient déjà licenciées CASP ou PSP, ou sous régime transitoire MiCA.
MiCA régule les services liés aux crypto-actifs et l'autorisation des CASPs, tandis que PSD2 régule les services de paiement dans l'UE. Les EMTs ont une double nature : crypto-actifs sous MiCA et monnaie électronique/fonds sous PSD2. Cette dualité crée un chevauchement réglementaire, notamment pour les services de transfert et de garde d'EMTs, soulevant la question d'une double autorisation MiCA et PSD2. La Commission européenne a identifié des divergences d'interprétation entre États membres, des risques d'arbitrage réglementaire et de préjudice pour les consommateurs. Elle a demandé à l'EBA, en coordination avec l'ESMA, d'émettre une Opinion pour clarifier la situation, notamment en ce qui concerne l'application des exigences d'autorisation PSD2 aux CASPs traitant des EMTs. L'objectif est d'assurer la sécurité, la confiance et la compétitivité du marché des paiements, tout en évitant une charge disproportionnée pour les acteurs et les autorités. L'avis vise à guider les NCAs pendant la période transitoire avant l'entrée en vigueur de PSD3/PSR et à proposer des solutions législatives à long terme.
- Définition et périmètre : Les EMTs sont considérés comme monnaie électronique selon MiCA et fonds selon PSD2. Les transferts d'EMTs effectués par CASPs pour leurs clients sont des services de paiement au sens de PSD2. Les portefeuilles custodiaux sont assimilés à des comptes de paiement. En revanche, les échanges de crypto-actifs contre fonds ou autres crypto-actifs, réalisés en propre par les CASPs, ne sont pas des services de paiement et ne relèvent pas de PSD2 (p. 1-2, 8-9, 18-22).
- Autorisation : Les CASPs doivent obtenir une autorisation MiCA. Les services de paiement liés aux EMTs nécessitent une autorisation PSD2, ce qui peut entraîner une double autorisation. L'EBA recommande d'éviter cette double exigence en renforçant MiCA via PSD3/PSR ou, à défaut, en adaptant PSD3/PSR pour intégrer les exigences sans exiger une nouvelle autorisation. En période transitoire, les NCAs doivent appliquer des procédures simplifiées et accorder un délai jusqu'au 1er mars 2026 (p. 2-3, 9-11, 22-26).
- Capital et fonds propres : Les exigences de capital initial et de fonds propres de MiCA et PSD2 s'appliquent cumulativement aux entités hybrides. Les NCAs doivent veiller à ce que les CASPs soient informés des éléments éligibles et appliquer les règles de manière proportionnée, sans majoration ou minoration injustifiée liée à l'hybridité. L'EBA propose d'accorder une marge de manœuvre aux NCAs pour ajuster les exigences en fonction des risques (p. 11-13, 24-25).
- Protection des consommateurs : PSD2 impose des règles strictes sur la transparence, les droits et obligations, la gestion des erreurs et la responsabilité. MiCA est moins détaillé sur ces aspects. L'EBA recommande de renforcer MiCA en intégrant les dispositions clés de PSD2 adaptées aux spécificités DLT, notamment sur la communication des frais, les délais d'exécution, l'identifiant unique, et la gestion des litiges. Certaines exigences PSD2 sont difficiles à appliquer aux transactions on-chain (ex : frais exacts, délai d'exécution) ; une approche pragmatique est préconisée (p. 13-15, 26-28).
- Sécurité et authentification forte (SCA) : PSD2 impose la SCA pour sécuriser les paiements électroniques. MiCA ne prévoit pas d'exigences équivalentes. L'EBA souligne les risques élevés de fraude sur les EMTs (ex : compromission de clés privées, attaques sophistiquées comme le piratage Bybit en 2025). Elle recommande d'appliquer la SCA aux accès aux portefeuilles custodiaux et aux transferts d'EMTs, avec une période transitoire jusqu'au 1er mars 2026 pour permettre la mise en conformité. Le signalement des fraudes doit aussi être appliqué (p. 14-16, 28-30).
- Safeguarding/Safekeeping : MiCA impose des exigences spécifiques de conservation des EMTs par les CASPs. L'EBA conseille de ne pas prioriser la supervision des exigences PSD2 de sauvegarde pour éviter les doublons. Elle recommande de clarifier dans MiCA les obligations précises et d'exclure les EMTs des exigences PSD3 de safeguarding, tout en maintenant les obligations pour les émetteurs d'EMTs (p. 16-17).
- Open Banking : L'EBA conseille de ne pas prioriser la supervision PSD2 des exigences Open Banking pour les CASPs fournissant des services liés aux EMTs. Elle recommande de clarifier dans MiCA ou PSD3/PSR si ces dispositions s'appliquent aux CASPs et aux portefeuilles custodiaux, en cohérence avec le futur Règlement sur l'accès aux données financières (FIDA) (p. 17).
- Approche législative à long terme : L'EBA préconise de renforcer MiCA via PSD3/PSR pour intégrer les exigences PSD2 adaptées aux EMTs, évitant ainsi la double autorisation. Si ce n'est pas possible, PSD3/PSR doit clarifier le champ d'application et les exigences applicables aux CASPs sans exiger une nouvelle autorisation. L'exclusion totale des EMTs du champ PSD3/PSR sans renforcement de MiCA est rejetée (p. 2-3, 6-7, 13-14, 25-26).
- Faits établis : Les EMTs ont une double qualification juridique sous MiCA et PSD2, ce qui crée un chevauchement réglementaire. Les transferts d'EMTs par CASPs pour leurs clients sont des services de paiement soumis à PSD2. Les échanges de crypto-actifs en propre ne sont pas des services de paiement. La double autorisation MiCA et PSD2 est une réalité mais engendre une charge disproportionnée. Les exigences de capital s'appliquent cumulativement. La SCA réduit significativement la fraude, qui est élevée dans le secteur crypto. Certaines exigences PSD2 sont difficiles à appliquer techniquement aux DLT.
- Hypothèses : L'application stricte de PSD2 à tous les services EMTs sans adaptation technique est peu réaliste. Le renforcement de MiCA via PSD3/PSR est possible et souhaitable. Les NCAs peuvent gérer la période transitoire avec des priorisations adaptées.
- Interprétations : L'EBA considère que la régulation doit être unifiée pour éviter la confusion et l'arbitrage réglementaire. Elle estime que MiCA doit être renforcé pour couvrir les risques liés aux EMTs comme PSD2 le fait pour les paiements traditionnels. La période transitoire doit permettre une adaptation progressive.
- Incertitudes : L'évolution précise de PSD3/PSR et la capacité à intégrer les exigences PSD2 dans MiCA restent à définir. L'application des règles aux portefeuilles custodiaux et la qualification d'identifiants uniques sur DLT nécessitent des clarifications législatives.
- L'EBA recommande aux institutions européennes d'utiliser le processus législatif PSD3/PSR pour renforcer MiCA en y intégrant les exigences clés de PSD2 adaptées aux spécificités des EMTs et de la DLT, afin d'éviter la double autorisation et assurer un niveau de protection comparable pour les utilisateurs.
- À défaut, PSD3/PSR doit clarifier le champ d'application et prévoir un régime spécifique pour les CASPs sans exiger une nouvelle autorisation, avec une coopération renforcée entre NCAs.
- L'exclusion des EMTs du champ PSD3/PSR sans renforcement de MiCA est rejetée.
- Pour la période transitoire jusqu'au 1er mars 2026, les NCAs doivent appliquer les conseils de l'EBA : exiger une autorisation PSD2 simplifiée pour les services de transfert et de garde d'EMTs, accorder un délai de transition, ne pas prioriser certaines exigences PSD2 difficiles à appliquer, appliquer la SCA et le signalement de fraude avec une période de tolérance.
- Les NCAs doivent coopérer étroitement et rationaliser les procédures d'autorisation.
- L'EBA insiste sur la nécessité d'une régulation cohérente, claire et proportionnée pour garantir la confiance, la sécurité et la compétitivité du marché des paiements intégrant les crypto-actifs.
Note de synthèse rédigée à partir du document intégral par l’Académie DataSAI. Cette note vient de la bibliothèque scientifique de l’Académie DataSAI, en accès libre.